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關于建設項目“未批先建”違法行爲法律適用問題的意見

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2018年2月22日原環境保護部印發了關于建設項目“未批先建”違法行爲法律適用問題的意見(環政法函〔2018〕31號

各省、自治區、直轄市環境保護廳(局),新疆生産建設兵團環境保護局,計劃單列市、省會城市環境保護局:

  新环境保护法和新环境影响评价法施行以来,關于建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表,或者未依照环境影响评价法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表,擅自开工建设(以下简称“未批先建”)违法行为的行政处罚,在法律适用、追溯期限以及后续办理环境影响评价手续等方面,实践中存在不同争议。经研究,现就有关法律法規的适用问题提出以下意见。

  一、關于“未批先建”违法行为行政处罚的法律适用

  (一)相關法律規定

  2002年公布的原環境影響評價法(自2003年9月1日起施行)第三十一條第一款、第二款分別規定:

  “建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件,或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響評價文件,擅自開工建設的,由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設,限期補辦手續;逾期不補辦手續的,可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款,對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予行政處分。

  “建設項目環境影響評價文件未經批准或者未經原審批部門重新審核同意,建設單位擅自開工建設的,由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設,可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款,對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予行政處分。”

  2014年修訂的新環境保護法(自2015年1月1日起施行)第六十一條規定:“建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經批准,擅自開工建設的,由負有環境保護監督管理職責的部門責令停止建設,處以罰款,並可以責令恢複原狀。”

  2016年修正的新環境影響評價法(自2016年9月1日起施行)第三十一條規定:“建設單位未依法報批建設項目環境影響報告書、報告表,或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響報告書、報告表,擅自開工建設的,由縣級以上環境保護行政主管部門責令停止建設,根據違法情節和危害後果,處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款,並可以責令恢複原狀;對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予行政處分。”

  通過以上法律修訂,新環境保護法和新環境影響評價法取消了“限期補辦手續”的要求。

  (二)法律適用

  關于“未批先建”违法行为的行政处罚,我部2016年1月8日作出的《關于〈环境保护法〉(2014修订)第六十一条适用有关问题的复函》(环政法函〔2016〕6号)已对“新法实施前已经擅自开工建设的项目的法律适用”作出相关解释,现针对实践中遇到的问题,进一步提出补充意见如下:

  1.建設項目于2015年1月1日後開工建設,或者2015年1月1日之前已經開工建設且之後仍然進行建設的,立案查處的環保部門應當適用新環境保護法第六十一條的規定進行處罰,不再依據修正前的環境影響評價法作出“限期補辦手續”的行政命令。

  2.建設項目于2016年9月1日後開工建設,或者2016年9月1日之前已經開工建設且之後仍然進行建設的,立案查處的環保部門應當適用新環境影響評價法第三十一條的規定進行處罰,不再依據修正前的環境影響評價法作出“限期補辦手續”的行政命令。

  二、關于“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限

  (一)相關法律規定

  行政處罰法第二十九條規定:“違法行爲在二年內未被發現的,不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限,從違法行爲發生之日起計算;違法行爲有連續或者繼續狀態的,從行爲終了之日起計算。”

  (二)追溯期限的起算時間

  根據上述法律規定,“未批先建”違法行爲的行政處罰追溯期限應當自建設行爲終了之日起計算。因此,“未批先建”違法行爲自建設行爲終了之日起二年內未被發現的,環保部門應當遵守行政處罰法第二十九條的規定,不予行政處罰。

  (三)違反環保設施“三同時”驗收制度的行政處罰

  1.建設單位同時構成“未批先建”和違反環保設施“三同時”驗收制度兩個違法行爲的,應當分別依法作出相應處罰

  对建设项目“未批先建”并已建成投入生产或者使用,同时违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为应当如何处罚,全国人大常委会法制工作委员会2007年3月21日作出的《關于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》(法工委复〔2007〕2号)规定:“關于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目,同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格,主体工程正式投入生产或者使用的,应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。”

  據此,建設單位同時構成“未批先建”和違反環保設施“三同時”驗收制度兩個違法行爲的,應當分別依法作出相應處罰。

  2.對違反環保設施“三同時”驗收制度的處罰,不受“未批先建”行政處罰追溯期限的影響

  建設項目違反環保設施“三同時”驗收制度投入生産或者使用期間,由于違反環保設施“三同時”驗收制度的違法行爲一直處于連續或者繼續狀態,因此,即使“未批先建”違法行爲已超過二年行政處罰追溯期限,環保部門仍可以對違反環保設施“三同時”驗收制度的違法行爲依法作出處罰,不受“未批先建”違法行爲行政處罰追溯期限的影響。

  (四)其他違法行爲的行政處罰

  建設項目“未批先建”並投入生産或者使用後,有關單位或者個人具有超過汙染物排放標准排汙,通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、僞造監測數據,或者不正常運行汙染防治設施等逃避監管的方式排汙等情形之一,分別構成獨立違法行爲的,環保部門應當對相關違法行爲依法予以處罰。

  三、關于建设单位可否主动补交环境影响报告书、报告表报送审批

  (一)新環境保護法和新環境影響評價法並未禁止建設單位主動補交環境影響報告書、報告表報送審批

  對“未批先建”違法行爲,2014年修訂的新環境保護法第六十一條增加了處罰條款,該條款與原環境影響評價法(2002年)第三十一條相比,未規定“責令限期補辦手續”的內容;2016年修正的新環境影響評價法第三十一條,亦刪除了原環境影響評價法“限期補辦手續”的規定。不再將“限期補辦手續”作爲行政處罰的前置條件,但並未禁止建設單位主動補交環境影響報告書、報告表報送審批。

  (二)建設單位主動補交環境影響報告書、報告表並報送環保部門審查的,有權審批的環保部門應當受理

  因“未批先建”違法行爲受到環保部門依據新環境保護法和新環境影響評價法作出的處罰,或者“未批先建”違法行爲自建設行爲終了之日起二年內未被發現而未予行政處罰的,建設單位主動補交環境影響報告書、報告表並報送環保部門審查的,有權審批的環保部門應當受理,並根據不同情形分別作出相應處理:

  1.對符合環境影響評價審批要求的,依法作出批准決定。

  2.對不符合環境影響評價審批要求的,依法不予批准,並可以依法責令恢複原狀。

  建設單位同時存在違反“三同時”驗收制度、超過汙染物排放標准排汙等違法行爲的,應當依法予以處罰。

  我部之前印发的相关解释与本意见不一致的,以本意见为准。原国家环境保护总局《關于如何认定建设单位违法行为连续性问题的复函》(环发〔1999〕23号)和《關于〈环境影响评价法〉第三十一条法律适用问题的复函》(环函〔2004〕470号)同时废止。


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